Comment avez-vous rejoint l’Igas en 1974 ? Les sujets de Sécurité sociale étaient-ils investis et sous quelle forme ?

Michel Laroque : À la sortie de l’École nationale d’administration en 1974, j’ai choisi de rejoindre l’Inspection générale des affaires sociales, compte tenu de l’indépendance qu’elle me paraissait offrir au sein de la fonction publique et d’un atavisme pour les questions sociales, probablement hérité de l’investissement de mon père, Pierre Laroque, dans ce secteur. 

J’ai découvert une inspection générale encore en quête de reconnaissance et d’un projet de constitution d’un corps statutaire unifié à partir de trois types d’inspecteurs généraux, ceux de l’Inspection générale de la santé et de la population, les inspecteurs généraux du travail et l’Inspection générale de la Sécurité sociale (IGSS) qui seule recrutait directement à la sortie de l’ENA [ndlr : devenue INSP]. Cette dernière était, elle-même, issue du corps du Contrôle général des assurances sociales constitué avant-guerre et devenu, en 1945, le Contrôle général de la Sécurité sociale sous l’autorité du directeur général de la Sécurité sociale, puis, en 1961, transformé en Inspection générale de la Sécurité sociale sous l’autorité du ministre chargé de la Sécurité sociale, avec compétence interministérielle de contrôle sur l’ensemble de la Sécurité sociale. 

En 1967, un décret organisait le regroupement des trois catégories d’inspecteurs généraux des ministères sociaux (Travail, Santé et Population, Sécurité sociale) en une Inspection générale des affaires sociales et un premier projet de statut commun n’aboutissait pas.

Après plusieurs tentatives, la constitution d’un corps statutaire commun ne sera acceptée qu’en 1990, grâce au travail et au réseau de Michel Lucas, devenu chef de l’inspection générale après Dominique Ceccaldi, successeur de Jacquelin Bardeau, promoteur du regroupement et premier chef de l’Igas en 1967, sous la direction duquel j’ai commencé à inspecter. Sorti directement de l’ENA au Contrôle général de la Sécurité sociale, Jacquelin Bardeau, devenu inspecteur général de la Sécurité sociale, s’efforçait de fusionner les diverses cultures des inspecteurs des trois corps statutaires, en s’appuyant notamment sur les recrutements à la sortie de l’ENA, à raison d’un par an à l’époque.

Après un relatif intérêt des élèves de l’ENA dans les premières années de l’école, l’attractivité du Contrôle général, puis de l’IGSS, s’était réduite jusqu’en 1972. Le choix de cette dernière par Christian Rollet - successeur de Michel Lucas comme chef de service dans les années 1990 - refusant en 1972, comme une partie de sa promotion, une entrée directe dans un des trois grands corps traditionnellement choisis en tête par les meilleurs élèves de l’ENA au profit de l’IGSS, conduisit à une revalorisation de l’Inspection générale des affaires sociales dans les choix des élèves à la sortie de l’école.

Les jeunes inspecteurs étaient invités, à travers des missions collectives avec les inspecteurs des divers corps ou individuelles, à s’investir dans l’ensemble des secteurs d’activité des ministères sociaux : travail, emploi et formation professionnelle, santé et action sociale, population, sécurité sociale.

La Sécurité sociale était étroitement liée aux autres secteurs, notamment par les questions de financement, mais aussi dans le secteur Travail par les problèmes de santé au travail, de l’emploi et de l’assurance chômage, dans le secteur Santé du rôle majeur de l’assurance maladie, dans le secteur Population par la politique de la famille. Les prestations familiales et l’action sanitaire et sociale gérées par les caisses de Sécurité sociale et d’allocations familiales étaient des champs importants de l’action sociale.

La Sécurité sociale était donc un des principaux champs d’inspection et d’étude de l’Igas. Reprenant une règle plus ancienne relative aux inspections générales, un article de la loi de finances pour 1961 prévoyait un rapport annuel de l’IGSS au Parlement, ce qui la distinguait des autres inspections générales qui ne disposaient pas d’une telle liberté d’expression publique. 

L’Igas réalisait de ce fait non seulement des contrôles ponctuels, mais aussi des études générales découlant plus ou moins de ses travaux de contrôle comme le rapport annuel sur les Dépenses sociales (1976) auquel j’étais associé avec un collègue issu de Contrôle général pour la partie sur les dépenses vieillesse et le rapport 1977 sur les établissements sanitaires et sociaux dont je rédigeais un chapitre proposant des réformes du secteur hospitalier. 

Je participais également à des contrôles sur les organismes de Sécurité sociale, notamment sur la Caisse régionale d’assurance maladie de Montpellier, qui, comme son nom ne l’indique pas, s’occupait principalement de l’assurance vieillesse, et sur le projet d’une informatique intégrée de divers organismes locaux de Sécurité sociale de Grenoble au sein d’une instance commune, I’Atelier électronique inter-organismes de Grenoble ; bien que promu par des inspecteurs de l’Igas, ce projet échoua devant le particularisme des branches de la Sécurité sociale, dotées chacune d’une caisse nationale par les ordonnances de 1967, mais aussi du niveau technologique de l’époque. 

J’effectuais aussi des missions dans d’autres secteurs, comme les dispensaires de santé et la gestion locale de l’agence de l’emploi de Corse, avant une mobilité à l’Inspection générale des Finances.

L’Igas était également très présente dans la Sécurité sociale par la fonction des inspecteurs régionalisés qui se rendaient régulièrement pour évaluer les équipes de direction dans les services extérieurs des ministères sociaux, notamment dans les directions régionales de la Sécurité sociale, qui furent intégrées ensuite dans les directions régionales des affaires sanitaires et sociales, pour proposer notation et avancements à la direction générale de l’administration du ministère, parallèlement aux préfets, dont le point de vue différait souvent de l’Inspection générale et dans les caisses de Sécurité sociale, pour préparer la liste d’aptitude des agents de direction. 

Cela permettait un contact direct tant avec les services extérieurs des ministères sociaux qu’avec des organismes sous leur tutelle, permettant de comprendre leur fonctionnement, tout en contribuant à la gestion d’une partie des ressources humaines de manière comparative et à la transmission de difficultés éventuelles vers les administrations centrales ; il pouvait conduire également à des choix de contrôles de caisses ou au recueil de renseignements sur un thème déterminé à cette occasion au niveau national, débouchant sur un rapport de l’Igas. 

Je fus assez rapidement régionalisé, ce qui me permit de mieux connaitre le fonctionnement de l’institution Sécurité sociale et de ses cadres, complétant ainsi heureusement des contrôles approfondis plus techniques.

L’Igas était alors une institution de taille plus réduite d’une cinquantaine d’inspecteurs qui étaient réunis trimestriellement dans une salle de l’Igas, avenue Duquesne, par le chef de l’inspection, dans une assemblée générale non hiérarchisée où chacun pouvait s’exprimer et participer effectivement au fonctionnement et aux missions. 

Des locaux restreints au sein du pentagone des ministères sociaux Duquesne-Fontenoy facilitaient les contacts tant internes à l’Igas qu’avec les services des ministères sociaux. Dans la vie quotidienne, un inspecteur assurait la fonction d’adjoint du chef, avec le concours d’un jeune inspecteur et du personnel administratif, composé principalement de dactylos qui tapaient les rapports des inspecteurs sur des stencils difficiles à corriger.

Il y avait peu de guides méthodologiques et le bon sens ainsi que la connaissance de la réglementation applicable étaient les principales qualités attendues d’un inspecteur. Le groupe d’inspecteurs pour les missions à plusieurs ou chacun pour les missions individuelles s’organisait à sa guise pour la conduite de la mission et la rédaction du rapport. Ce dernier était transmis au ministre et aux chefs des administrations concernées avec une note du chef de service préparée par une attachée d’administration centrale. On n’était pas très éloigné d’une profession libérale.

Votre père a été le premier directeur général de la Sécurité sociale, de 1944 à 1951, et l’un des principaux fondateurs de la Sécurité sociale moderne, aux côtés des ministres Parodi et Croizat. Quelles étaient les priorités à l’époque ?

M. L. : Il convient de rappeler le contexte de cette époque où la guerre se poursuivait et d’immédiat après-guerre avec les grands espoirs que suscitait la Libération du pays et les importantes difficultés économiques : pénurie économique, alimentaire et énergétique s’accompagnant de cartes de rationnement et d’un chauffage très limité, notamment dans les ministères. 

À cela, se sont ajoutées, pour Pierre Laroque, des préoccupations personnelles, telles que  la recherche d’un logement parisien à louer, trouvé seulement au premier semestre 1945, et la réalisation difficile du déménagement de ses meubles restés à Lyon depuis le début de 1943, la maladie de sa mère, puis son décès en avril 1945, et la recherche du sort de son plus jeune frère, Raymond, déporté en 1944 pour résistance au camp de Dora-Ellrich et assassiné après l’évacuation des camps de concentration par les nazis, avec plusieurs centaines de déportés, dans l’incendie meurtrier de la grange de Gardelegen. 

Pierre Laroque (1907-1997), nommé, après concours, auditeur au Conseil d’État en janvier 1930, promu maître des requêtes au Conseil d’État en 1940, avant d’être exclu en décembre 1940 de la fonction publique compte tenu d’une origine familiale juive, avait travaillé en 1931-1932, tout en exerçant ses fonctions d’auditeur, comme chargé de mission, puis chef de cabinet au cabinet du ministre du Travail et de la Prévoyance, Adolphe Landry, économiste et démographe, à la mise en place des assurances sociales et de la loi sur les allocations familiales de 1932 et suivi ensuite du Conseil d’État leur mise en œuvre avec un esprit critique exprimé notamment dans des articles.

Il se marie en décembre 1940 et gagne Lyon où la soierie lyonnaise lui a offert un emploi et où il développe des contacts avec la résistance, notamment au sein du Comité des experts établi par François de Menthon, précédant le Comité général d’études, sorte de petit « Conseil d‘État », participant aux réflexions des mouvements de résistance. 

Il rejoint à Londres, en avril 1943, le Quartier général des Forces françaises libres au 4 Carlton Gardens, où il s’occupe notamment de la préparation de la remise en place de l’administration française lors de la Libération afin d’éviter une administration militaire par les Forces alliées. 

Il débarque en Normandie comme officier de liaison avec les Forces armées alliées le 14 juin 1944 aux côtés du Général de Gaulle. Alexandre Parodi, son collègue du Conseil d’État, nommé ministre du Travail et de la Sécurité sociale en septembre 1944, lui propose le poste de directeur général des assurances sociales et de la mutualité. Pierre Laroque accepte ce poste, parmi d’autres propositions, à condition qu’il s’agisse d’élaborer un plan de sécurité sociale et, démobilisé de ses fonctions de colonel de liaison, est nommé le 4 octobre 1944. 

Avec l’accord du ministre, il restructure la direction générale des assurances sociales et de la mutualité, étendant sa compétence aux allocations familiales et aux accidents du travail, et, avec son équipe, à la fois gère le système existant en le remettant à flot et prépare les ordonnances organisant la Sécurité sociale qui sont promulguées les 4 et 19 octobre 1945.

Une première tâche s’impose, celle du redressement de la situation financière des assurances sociales au sortir de la période d’occupation, tant du côté des prestations – l’allocation aux vieux travailleurs salariés (AVTS) est majoré de 50% au 1^er janvier 1945 –, que du côté des cotisations – nouvelle cotisation de 4% affectée à l’AVTS à la seule charge des employeurs, cotisation globale des assurances sociales portée de 8 à 12% des mêmes salaires (moitié à la charge des salariés, moitié à la charge des employeurs).

Les ordonnances d’octobre 1945 organisant la Sécurité sociale prennent en compte l’existant tout en réalisant une révolution conceptuelle et une réorganisation profonde des centaines de caisses de protection sociale existantes et du système de prestations et cotisations. Conçues par l’administration, elles donnent lieu à une large consultation des partenaires sociaux et sont soumises à l’approbation de l’Assemblée consultative provisoire et du Conseil d’État. 

Tout en partant donc des assurances sociales préexistantes qu’il convient d’améliorer, Pierre Laroque vise une sécurité sociale pour tous, impliquant le plein emploi et des institutions de Sécurité sociale « gérées de manière décentralisée principalement par les bénéficiaires dans des organismes proches des hommes, de dimension limitée pour que chacun les connaisse et s’en sente effectivement responsable C’est cela aussi la démocratie sociale ». Pour lui, il s’agit de faire une transformation profonde de la société et il n’hésite pas à déclarer dans ses conférences « C’est une révolution que nous voulons faire et c’est une révolution que nous ferons. » (extrait de l’allocution prononcée à l’inauguration de l’enseignement de la Sécurité sociale à l’École nationale d’organisation économique et sociale le 23 mars 1945).

La création de la Sécurité sociale s’inscrit ainsi dans une continuité, tout en marquant une profonde rupture conceptuelle, plus limitée dans sa mise en œuvre.

Conceptuellement, elle a pour but la sécurité sociale (avec un s minuscule) et pas seulement l’instauration d’une institution avec son S majuscule. 

Son ambition porte sur cinq principaux points :

1. Une sécurité sociale globale pour l’ensemble de la population visant tous les risques pour réduire les incertitudes du lendemain et assurer la dignité des bénéficiaires par une redistribution des revenus en même temps que des revenus de remplacement proportionnels, dans la limite d’un plafond, aux revenus professionnels ;

2. Un seul régime général et universel, assurant une solidarité nationale, professionnelle et sociale ;

3. Une gestion de proximité dans une caisse unique pour tous les risques ;

4. Une démocratie sociale décentralisée reposant sur une majorité des sièges au conseil d’administration donnée aux bénéficiaires (2/3, puis 3/4 des sièges) et aux employeurs (1/3, puis 1/4). Après avoir été provisoirement désignés par les syndicats et les organisations professionnelles, ils seront élus de 1947 à 1967 ;

5. Enfin, un financement propre par cotisations sociales partagées entre les travailleurs et les employeurs, échappant au budget de l’État et à son caractère limitatif. Si le recouvrement des cotisations sera unifié pour simplifier les tâches des employeurs, la cotisation ne sera cependant pas unique pour l’ensemble de la Sécurité sociale, comme envisagé. 

Techniquement, les mesures prises corrigent une partie des lacunes et insuffisances des assurances sociales d’avant-guerre. Notamment :

1. Elles organisent un régime général pour tous les salariés, sous réserve du maintien à titre provisoire des régimes spéciaux (dont beaucoup demeurent encore).

2. Elles suppriment le plafond d’affiliation qui, en ne fixant pas d’obligation d’affiliation des cadres, n’assurait pas une solidarité entre classes sociales.

3. Elles intègrent dans un premier temps les travailleurs indépendants avant que le pouvoir politique recule devant leur hostilité qui ne sera vaincue que progressivement.

4. Elles s’efforcent d’améliorer la couverture de l’assurance maladie, ce qui n’aboutira que partiellement.

5. Les mesures prises rationalisent l’organisation des caisses en supprimant les caisses d’affinité et uniformisant les règles de gouvernance, malgré l’opposition de la mutualité, affaiblie par sa proximité avec le régime de Vichy.

6. Elles échouent, compte tenu des oppositions du syndicalisme chrétien et du patronat, à intégrer dans une caisse unique l’assurance maladie et les prestations familiales, mais uniformisent ces dernières et les intègrent dans la Sécurité sociale, alors que, instituées par une loi de 1932, elles étaient restées en dehors des assurances sociales et gérées par des caisses patronales.

7. Elles intègrent dans la Sécurité sociale la réparation des accidents du travail, relevant jusqu’alors des compagnies d’assurance ou des entreprises, et leur prévention, malgré la critique du patronat.

Pierre Laroque souhaite toucher les assurés pour que la Sécurité sociale soit leur service public et non une bureaucratie étatique. Il explique ce qui est recherché au niveau central, au niveau local et par les ondes lors de la campagne de 1947 pour les élections des représentants des assurés et des employeurs dans les conseils d’administration des caisses de Sécurité sociale. 

Pierre Laroque est sous l’autorité de plusieurs ministres, dont Alexandre Parodi, ministre du Travail et de la Sécurité sociale de septembre 1944 au 21 octobre 1945, qui soutient le plan de Sécurité sociale proposé par la direction générale dans la période de conception, et Ambroise Croizat, communiste, ministre du Travail, à partir du 21 novembre 1945 et ministre du Travail et de la Sécurité sociale pratiquement sans discontinuer à partir du 26 janvier 1945 jusqu’en mai 1947, qui facilite les relations avec la CGT, unifiée jusqu’à la création de la CGT-FO en 1948 et investit dans la mise en place des nouvelles caisses. 

Pierre Laroque met en application les ordonnances et prépare les lois, leurs décrets et les textes complémentaires, tout en supervisant la mise en œuvre de la nouvelle organisation des caisses qui impliquent de nombreuses fusions et le reclassement des personnels. 

La généralisation progressive aux professions non-salariés échoue du fait de leur résistance liée au refus d’être « déclassées » et mélangées avec les salariés ainsi qu’à la crainte des cotisations à acquitter ; des régimes de retraite spécifiques pour elles font l’objet d’une loi de 1948. Les régimes spéciaux de retraite antérieurs se maintiennent malgré le caractère « provisoire » qui leur a été donné. Pierre Laroque propose la création d’une assurance chômage, mais n’est pas suivi par ses ministres.

Promu conseiller d’État, il rejoint le Conseil d’État en octobre 1951. Il sera nommé, en outre, président de la Caisse nationale de Sécurité sociale, à conseil d’administration tripartite, en 1953 jusqu’en 1967.

Il préside de 1960 à 1961, à la demande de Michel Debré, Premier ministre, une Commission d’étude des problèmes de la vieillesse dont les conclusions portant à la fois sur une proposition d’évolution de l’assurance vieillesse et sur une nouvelle politique sociale d’adaptation au vieillissement ont un grand retentissement. 

En 1984, il est nommé président de la section sociale du Conseil d’État jusqu’en 1980 où il prend sa retraite, tout en continuant à suivre les questions sociales, notamment dans le cadre des États généraux de la Sécurité sociale, organisés en 1987 par Philippe Seguin, ministre.

L’objectif initial de généralisation sera atteint peu à peu par de nombreuses réformes. Mais l’objectif de démocratie sociale s’atténuera progressivement, notamment avec les décrets du 12 mai 1960 réduisant l’autorité des conseils d’administration sur les directeurs des caisses et avec les ordonnances de 1967. 

Ces dernières suppriment la Caisse nationale de Sécurité sociale et entrainent la disparition de la Fédération nationale des organismes de Sécurité sociale (FNOSS) et de l’Union nationale des caisses d’allocations familiales (UNCAF) remplacées par cinq organismes nationaux La vision globale de la Sécurité sociale des administrateurs s’en trouve réduite par une spécialisation selon les branches. 

Les ordonnances de 1967 suppriment aussi les élections aux conseils d’administration des caisses, les administrateurs étant désignés et instituent un paritarisme strict entre représentants des salariés et représentants des employeurs, qui permet aux organisations d’employeurs avec le concours d’un seul syndicat d’avoir la majorité. 

Après le retour temporaire en 1983 de l’élection des administrateurs salariés des caisses de Sécurité sociale du régime général sur liste syndicale, les réformes de 1996 et des années suivantes accentuent l’étatisation, malgré les nouvelles conventions d’objectifs et de gestion signées par l’État et les présidents des caisses nationales.

Pour en revenir à Pierre Laroque, il développe aussi une activité internationale, concluant des accords bilatéraux de Sécurité sociale pour protéger les travailleurs migrants ou frontaliers. 

Dès février 1945, il se rend à cette fin à Bruxelles pour négocier avec la Belgique une convention bilatérale, et participe à la construction de conventions multilatérales de protection sociale (convention 102 de l’Organisation internationale du travail (OIT) concernant la Sécurité sociale (1952), conventions de Sécurité sociale et Charte sociale européenne du Conseil de l’Europe, présidence du Comité des experts indépendants de la Charte sociale européenne). 

Il se déplace fréquemment à l’étranger promouvant la Sécurité sociale et les politiques sociales d’abord comme directeur général de la Sécurité sociale, notamment, en 1948 en Amérique du Nord, en février 1950 en Nouvelle-Zélande pour la Commission de la Sécurité sociale du Bureau international du travail, ensuite comme président de la Caisse nationale de Sécurité sociale, notamment en 1952 en Inde, en 1953 aux États-Unis, en 1958 au Japon, en 1962 en Amérique du Sud, en 1963 en Union soviétique, sans parler des déplacements en Europe. 

A l’époque, il peut, ayant organisé sa direction ou son activité au Conseil d’État, partir jusqu’à un mois pour des conférences internationales de Sécurité sociale de l’OIT et du Service social international, rencontrant en même temps les ministères chargés de la Sécurité sociale des pays traversés. 

Il enseigne enfin à Sciences Po les questions sociales jusqu’en 1970 et publie de nombreux articles et ouvrages.

Vous êtes né peu de temps après la création de la Sécurité sociale. Quels souvenirs gardez-vous des premiers temps de la Sécurité sociale ?

M. L. : Né en 1947, mes souvenirs des premiers temps de la Sécurité sociale sont fort limités, si l’on laisse de côté mes connaissances actuelles liées à mes études, recherches et échanges sur la sécurité sociale, mêlées à des discussions avec des acteurs comme mon père, des collègues ou d’anciens directeurs de caisses.

Mon père, assez austère, était peu disert, même si je le voyais beaucoup travailler dans le bureau de notre appartement, doté d’une bibliothèque juridique et sociale abondante. Pendant nos vacances d’été, généralement en Savoie, je le voyais préparer son cours de Sciences Po sur « Les grands problèmes sociaux contemporains » qui faisait l’objet chaque année d’une thématique pour partie différente. Le long de l’année, il l’enseignait le mercredi matin de bonne heure rue Saint-Guillaume.

Je me souviens être allé dans son bureau de président de la Caisse nationale de Sécurité sociale (CNSS), qui occupait l’immeuble devenu propriété du MEDEF, avenue Bosquet dans le 7^e arrondissement, après avoir hébergé, après la suppression de la CNSS, la Caisse nationale d’assurance maladie jusqu’à son installation à Montparnasse.

J’entendais surtout parler de ses déplacements professionnels à l’étranger et à Strasbourg, autant par les lettres qu’il envoyait que par ce qu’il en disait, sans compter les petits cadeaux qu’il rapportait à la famille. 

Ces voyages comportaient parfois des anecdotes comme son contact direct, à l’occasion d’une conférence internationale à Buenos-Aires, avec Evita Peron, épouse du Président de l’Argentine de l’époque, qui lui avait consacré du temps sur les questions sociales notamment pour contrarier son homologue américain.

C’est en 1967, alors que j’avais suivi à la Faculté de droit de Paris (Assas) le cours de Sécurité sociale de Jambu-Merlin, que je perçus sa fureur à l’égard des ordonnances de 1967 qui remettaient en cause sa vision de l’unité et de la globalité de la Sécurité sociale, d’une démocratie sociale reposant d’abord sur les bénéficiaires et d’une décentralisation de proximité des caisses sur le territoire; de surcroît, elles lui enlevaient la fonction de président de la Caisse nationale de Sécurité sociale à laquelle il était très attaché.

Mes échanges avec lui me firent prendre conscience du fait que la Sécurité sociale n’était pas seulement une institution et un ensemble de règles techniques, comme on nous l’enseignait, mais un objectif fondamental de politique sociale, assurant par la sécurité apportée à chacun la dignité et organisant une solidarité nationale entre les assurés, les allocataires et les cotisants. 

L’éducation à la solidarité était pour lui une préoccupation majeure et il déplorait le manque d’investissement des organisations syndicales et de l’État en la matière. Démocratie sociale et globalité des politiques sociales allaient de pair. 

La Sécurité sociale devait disposer de ressources propres lui permettant d’équilibrer son action afin d’éviter une tutelle trop étroite d’une direction du budget axée sur une vision à court terme et un budget limitatif. 

La Sécurité sociale avait facilité la reconstruction de l’économie et de la démographie française dans l’après-guerre en contribuant à la paix sociale et à l’effort des travailleurs grâce au développement de la solidarité nationale. Elle avait bâti un système hospitalier moderne. Elle assurait une redistribution des revenus. 

Certes, des progrès restaient nécessaires, notamment à l’époque pour la protection des personnes âgées et pour la généralisation. Mais les valeurs de 1945 méritaient d’être maintenues et renforcées.

Il s’élevait aussi, à partir de 1981 jusqu’à son décès en 1997, contre l’abaissement de l’âge de la retraite qui ne prenait pas en compte les perspectives démographiques, l’amélioration de la santé et de l’espérance de vie des personnes âgées ainsi que les progrès en cours des conditions de travail, du marché du travail et de la formation professionnelle qui devaient et pouvaient s’adapter au vieillissement des travailleurs et permettre des emplois adéquats et évolutifs en fonction des capacités de chacun.

Vous avez exercé pendant plus de dix ans au sein de la direction de la Sécurité sociale : selon vous, quelle réforme a été la plus marquante au cours de ces années ?

M. L. : Jean Marmot, directeur de la Sécurité sociale, nommé à ce poste quand j’étais en 1980-1981 au cabinet de Jacques Barrot et avec qui j’avais noué de bonnes relations, me proposa de rejoindre sa direction comme sous-directeur dans le cadre de la réorganisation qu’il menait. Une sous-direction de la famille, des accidents du travail, du handicap et de la mutualité était envisagée et me fut proposée, ce que j’acceptais volontiers.

Cette fonction de sous-directeur fut une des affectations professionnelles qui me donna le plus de satisfaction. L’atmosphère de la direction de la Sécurité sociale était excellente, malgré ou grâce à la charge de travail qui pesait sur chacun. 

Ma sous-direction, par sa relative technicité me laissait une large autonomie, le directeur et le chef de service n’entrant pas dans le fond des dossiers et me laissant travailler avec les cabinets dont l’intérêt se limitait aux aspects les plus politiques et qui m’associaient aux réunions interministérielles présidées par le Secrétaire général du Gouvernement, Jacques Fournier, puis surtout Renaud Denoix de Saint-Marc qui lui succéda. 

Mon secteur de compétences était large et varié. Il comprenait les prestations familiales et la tutelle de la Caisse nationale des allocations familiales, domaine que, avec les questions relatives à l’enfance, j’avais suivi au cabinet de Jacques Barrot après ma mobilité à l’Inspection générale des finances. 

Je m’efforçais d’élargir la conception du poste, d’abord en veillant à ce que dans le titre de la sous-direction figure « famille » et non « prestations familiales », ce qui me conduisit à suivre une partie des questions ne relevant antérieurement que de la direction de l’action sociale et à affirmer notamment la compétence de la sous-direction lors de l’élaboration du revenu minimum d’insertion (RMI) dont les textes relatifs à la prestation furent produits très largement par la sous-direction et la gestion pour partie confiée aux caisses d’allocations familiales. Le bureau des prestations familiales fut dirigé par des fonctionnaires de valeur et participa à de nombreuses réformes des prestations durant cette période.

Les accidents du travail étaient un domaine plus aride, très marqué par la tradition étroitement juridique de Mme Netter, chef de ce bureau, puis sous-directrice couvrant ce secteur pendant des années. Des évolutions s’avéraient indispensables. Il n’était guère possible d’en conduire aisément en matière de maladies professionnelles, domaine contrôlé par le ministère du Travail, qui gérait la commission des maladies professionnelles : la sous-direction contribua toutefois à l’ouverture du système au-delà des tableaux de maladie professionnelle dont le Conseil national du patronat français freinait le développement. Sous l’égide d’un chef de bureau effervescent, les rentes d’accidents du travail furent remplacées, pour les incapacités permanentes de moins de 10 %, par une indemnisation en capital. 

Le bureau du handicap était un nouveau bureau, dont les effectifs étaient plus restreints que les deux précédents. Il avait principalement la charge de la gestion de l’allocation aux adultes handicapés et de l’assurance invalidité. Je pris conscience des insuffisances de ces dispositifs sur lesquels je fus amené ensuite à travailler à l’Igas et à préconiser des améliorations.

Le bureau de la mutualité fit face au début d’une évolution considérable de ce secteur. Une réforme du code de la mutualité fut menée sous l’égide du Président Morisot, conseiller d’État, au sein d’une commission réunissant l’administration et la mutualité française, représentée notamment par son président d’alors, René Teulade, et son directeur général. Elle visa à moderniser ce secteur de l’économie sociale tout en le consolidant, notamment en transformant leur dénomination qui, de sociétés mutualistes, devinrent des mutuelles et en réservant l’appellation de mutuelle au secteur de l’assurance non lucrative de personnes, les autres devant au moins y accoler le terme d’assurance. 

La fonction de sous-directeur d’administration centrale était pour moi d’abord l’animation d’une équipe, dès lors que je pouvais m’appuyer sur des chefs de bureau compétents. La constitution d’une équipe était relativement délicate dans une sous-direction dont les bureaux avaient peu de points communs et dont les chefs de bureau étaient d’origines et de grades différents. Je crois toutefois avoir à peu près réussi au fil des années à établir une bonne ambiance sur la base de réunions hebdomadaires régulières et d’une durée raisonnable permettant un échange effectif autour de programmes de travail ; elles étaient également l’occasion d’informer tous ou chacun des échanges avec les cabinets et de la réunion hebdomadaire du directeur de la Sécurité sociale avec les sous-directeurs et chefs de division. 

L’activité avait une dominante juridique, consistant largement dans l’élaboration de textes (projets de loi, décrets, arrêtés), dans l’appui des ministres et de leur cabinet lors de la discussion des projets de loi au Parlement, dans leur interprétation et dans le suivi de leur application, notamment par l’examen des annulations des décisions prises par les caisses par les directions régionales de l’État et par les réponses aux questionnaires parlementaires. 

Elle impliquait également un dialogue avec les instances des caisses nationales, dans lesquelles la direction de la Sécurité sociale était commissaire du gouvernement –, fonction exercée à la fois par le sous-directeur et les chefs de bureau – ainsi qu’avec la Fédération nationale de la mutualité française et l’Union nationale des associations familiales. 

Je fus nommé chef de service en 1990 et un partage de fait s’instaura entre le directeur, Michel Lagrave, et moi. Ce dernier me faisait confiance pour superviser mon ancienne sous-direction et la sous-direction de l’assurance vieillesse ainsi que les deux divisions, celle des conventions internationales de Sécurité sociale qui représentait la direction dans les travaux de la Communauté européenne et négociaient les conventions bilatérales de Sécurité sociale ainsi que celle des affaires générales qui assurait la gestion administrative de la direction. 

Il conservait, en même temps que le contact permanent avec le ministre et le directeur de cabinet, la supervision des sous-directions de l’assurance-maladie ainsi que de l’organisation et du financement.

Avec de bons sous-directeurs et chefs de division, ce travail prenant avait ses limites et pouvait être délicat dans une position intermédiaire entre les sous-directeurs et le directeur. C’était essentiellement une fonction de conseil qui impliquait moins d’investissement sur le fond des dossiers que celle de sous-directeur. Je m’investis plus directement sur les deux divisions.

Les affaires européennes impliquaient une participation aux négociations européennes sur les questions de protection sociale, avec la suppléance éventuelle du ministre aux réunions des ministres des affaires sociales. Je participais à Bruxelles et dans plusieurs villes européennes aux travaux de la Communauté européenne, notamment sur la convergence des systèmes de protection sociale des membres de la Communauté européenne. 

Dans le domaine des affaires générales, je pris l’initiative d’un premier « projet de direction » participatif qui s’appuya sur des groupes de travail préparatoire débouchant sur un document d’objectifs et d’organisation des améliorations lors d’une assemblée générale de la direction. 

L’instauration de la contribution sociale généralisée, eu 1990, et la réforme de l’assurance vieillesse, en 1993, furent les deux plus importantes réformes de cette période. 

Vous avez exercé au sein de l’Igas, dans les années 1990 et 2000. Comment l’inspection a-t-elle contribué à faire évoluer la Sécurité sociale pendant cette période ? Les priorités et les modalités d’intervention ont-elles évolué ?

M. L. : Le retour à l’Igas en 1993 fut plus difficile que je ne m’y attendais. En tant que chef de service, adjoint au directeur de la Sécurité sociale, j’étais largement porté par le fonctionnement collectif d’une administration. La question qui se posait était de préserver suffisamment de temps pour impulser, réfléchir et promouvoir des idées, des adaptations ou des réformes. 

À l’Igas, je me retrouvais à nouveau largement face à moi-même et seul devant des missions, leurs réalisations et la confection de rapports. Certes, les fonctions support de l’Igas et l’aspect collégial de nombre de missions relativisaient cette solitude. Il n’en demeurait pas moins que le travail dépendait d’abord de soi-même. Il me fallut un an pour reprendre le rythme et apprécier à nouveau le confort de mener soi-même sa barque. 

L’Igas était encore localisée à l’époque au sein du pentagone Fontenoy, principalement sur l’aile Duquesne et l’épi central au 6^e étage. Les repas, pour les membres présents, se prenaient au restaurant administratif situé au sous-sol. 

La proximité permettait un contact fréquent avec les fonctionnaires de l’administration centrale qui allait s’atténuer avec l’installation dans des locaux extérieurs à partir de 1996, d’abord rue d’Astorg dans le 8e, puis dans deux étages de la Tour Mirabeau, quai André-Citroën dans le 15^e, où étaient également installées la direction des relations du travail et la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques.

J’obtins de Christian Rollet, qui venait de succéder à Michel Lucas en tant que chef de l'Igas, de m’occuper des questions internationales et fis mettre en place la mission des affaires internationales, dont j’assurais, à partir de 1996 et jusqu’à ma retraite en 1993, la présidence. 

Je rejoignis également, comme membre, la mission des inspecteurs « régionalisés » qui assuraient la notation et l’appréciation des agents de direction des services déconcentrés de l’État (DRASS, DDASS, DRTEFP, DDTEFP) et l’examen des agents de la Sécurité sociale pour leur inscription sur la liste d’aptitude qui permettait leur nomination ou leur promotion dans les emplois de direction des caisses. Je fus amené à m’occuper d’abord des régions Rhône-Alpes et Languedoc-Roussillon, puis de la Normandie dont je m’étais déjà occupé avant ma mobilité. 

Cette fonction de l’Igas devait disparaître dans les années 2000 avec, d’une part, la création du Secrétariat général des ministères sociaux et la constitution d’une direction spécialisée dans les seules ressources humaines, d’autre part, le transfert de la gestion de la liste d’aptitude des agents de direction des caisses de Sécurité sociale du ministère aux organismes nationaux de Sécurité sociale. 

J’ai regretté la fin de cette mission de l’Igas, car elle permettait un éclairage comparatif indépendant sur les agents de direction, qui complétait et équilibrait, sans les exclure, celui des directions d’administration centrale et des préfets ou des caisses nationales de Sécurité sociale, contribuant à une saine gestion des compétences. 

Elle permettait également à l’Igas un ancrage permanent sur la réalité administrative, un choix plus documenté pour ses missions de contrôle ainsi qu’un lien social de soutien et de reconnaissance du travail des cadres des services publics sociaux.

Par ailleurs, je participais, bien entendu, comme les autres membres du corps en activité à l’Igas aux missions ponctuelles de contrôle, d’évaluation, d’audit ou d’appui, à raison en moyenne de deux grandes missions par an, dont plusieurs conjointes avec d’autres inspections générales, impliquant une phase de préparation, une phase de déplacement sur place et une phase de rédaction. 

À cela, s’ajouta, dans les années 1990 et 2000, outre la présentation au chef de l’Igas ou à son adjoint avant l'envoi du rapport au cabinet du ministre, l’examen un an ou deux après la remise de certains rapports d’une commission des suites présidée par le chef de l’IGAS et une phase préalable d’examen collégial des projets de rapport devant un comité des pairs, le « copair » [Ndlr : Comité des pairs].. 

Les missions que je menais concernèrent la plupart des domaines de compétence de l’Igas, même si mon expérience conduisit souvent le chef de l’Igas à me confier des missions sur la Sécurité sociale, notamment sur la préparation et l’évaluation des conventions d’objectifs et de gestion des caisses nationales, le fonctionnement de caisses de retraite complémentaire ainsi que la mise en œuvre de prestations sociales. 

Mes missions d’appui concernèrent essentiellement la Sécurité sociale : j’eus la responsabilité d’une mission de concertation et proposition sur l’UCANSS qui aboutit à une restructuration de sa gouvernance, d’un groupe de travail sur les remises de gestion des organismes conventionnés d’assurance maladie des travailleurs indépendants, d’un groupe de travail sur la réparation intégrale des accidents du travail. 

Je participai activement à une mission interministérielle sur la définition des professions libérales et notamment son impact sur la protection sociale. 

Avant de prendre en charge la mission des affaires internationales de l’Igas, je m’étais déjà investi à plusieurs reprises dans les questions de protection sociale européennes et internationales qui me paraissait d’une particulière importance conformément au préambule de la Constitution de l’Organisation internationale du travail (OIT) qui souligne qu’ « une paix universelle ne peut être fondée que sur la base de la justice sociale » et que « la non-adoption par une nation quelconque d’un régime de travail réellement humain fait obstacle aux efforts des autres nations désireuses d’améliorer le sort des travailleurs dans leurs propres pays ». 

Mon intérêt, tant pour le droit international que pour les questions sociales, s’était notamment traduit, dès 1972, dans le stage que j’avais à l’ENA suggéré et obtenu auprès de la délégation française auprès du Bureau international du travail, dirigée alors par Alexandre Parodi, ancien ministre du Travail et de la Sécurité sociale, vice-président honoraire du Conseil d’État.

En 1981, succédant à mon collègue Delarbre, inspecteur général du travail, je devins membre du Comité gouvernemental de la Charte sociale européenne et fus élu à sa présidence en 1982, avant de devoir y renoncer en devenant sous-directeur. 

Je m’efforçais cependant de maintenir un lien avec les instances techniques du Conseil de l’Europe, « club » de fonctionnaires et universitaires. En 1983, je participai à des missions d’études, notamment aux Pays-Bas, et à un rapport sur Les personnes très âgées dans les pays du Conseil de l’Europe ; en 1988 à un rapport sur Les politiques familiales en Europe ; et en 2006-2008 à la Task Force du Conseil de l’Europe sur la cohésion sociale qui produisit un rapport sur ce sujet Vers une Europe active, juste et cohésive. 

En 1984, comme sous-directeur à la famille, je fus membre de la délégation gouvernementale à la Conférence mondiale de la population qui se tint à Mexico. Je représentai, au titre de la délégation gouvernementale, la France à la conférence régionale européenne du BIT au sein de la commission Démographie et Sécurité sociale ; en1991, je présidai le colloque tripartite du BIT sur L’avenir de la Sécurité sociale dans les pays industrialisés. 

De 1989 à 1994, je fus, en vertu de mes fonctions à la direction de la Sécurité sociale, membre des délégations gouvernementales à la présidence du conseil des Communautés européennes (1989) ou au Conseil des ministres des affaires sociales. En 1993, je présidai la Conférence internationale de Strasbourg sur l’accord de Sécurité sociale des bateliers européens. 

À mon retour à l’Igas, la mission des affaires internationales, dont j’avais obtenu la responsabilité, m’occupa beaucoup. La gestion reposa pour l’essentiel sur moi, malgré mes efforts pour y associer d’autres membres de l’inspection. Toutefois, il fut possible de mobiliser un certain nombre d’inspecteurs pour des missions à l’étranger, tant que le chef de service ne les découragea pas. 

Dans ce cadre, furent développés des travaux de coopération ou d’assistance technique avec des inspections d’autres pays, formule déjà amorcée avant ma prise de fonction pour ce qui concerne le Royaume-Uni. 

Des liens et quelques contrôles communs furent poursuivis avec l’Audit Commission en matière hospitalière et avec the Social Security Inspectorate. Avec l’Office fédéral des assurances sociales d’Allemagne, des contrôles conjoints furent organisés : les différences et les évolutions d’organisation ainsi que le manque de moyens limitèrent toutefois à terme la portée des travaux communs et des échanges. 

Une mission aux États-Unis, conduite par Christian Rollet, chef de l’Igas, et moi-même, en 1999, fut particulièrement intéressante et nous permit de découvrir des inspections générales ministérielles et de l’Administration de la Sécurité sociale puissantes, dotées de pouvoir de contrôle, mais également chargées de poursuites judiciaires. 

Par ailleurs, des échanges sur les méthodes d’inspection furent organisés dans les années 1990 vers les pays d’Europe centrale qui réorganisaient leurs administrations sociales et leurs inspections : ce fut le cas avec la Pologne, la Tchéquie, la Slovaquie. 

Dans les années 2005 à 2010, une assistance technique poussée, financée par l’Union européenne dans le cadre du programme Phare, fut développée au profit du Ministère roumain des affaires sociales pour la constitution d’une inspection sociale et mobilisa plusieurs membres de l’Igas, dont moi-même qui me rendis trois fois à Bucarest et rédigeai des projets de décrets roumains à cet effet. 

Une coopération relativement étroite fut nouée avec les inspections générales sociales des trois pays du Maghreb, des visites étant organisées et des séminaires se tenant successivement tous les deux ans environ à tour de rôle dans chacun des pays de 2000 à 2010. 

Je menai en 1998 une inspection conjointe avec l’inspection générale du Ministère du travail marocain sur le recouvrement des cotisations de Sécurité sociale de la Caisse nationale de Sécurité sociale du Maroc, débouchant sur une série de propositions d’améliorations.

Une assistance fut également assurée à la CIPRES, Conférence interafricaine de la prévoyance sociale, jouant le rôle d’une inspection générale de la Sécurité sociale entre les pays d’Afrique francophone sur la base d’un traité, largement négocié par Michel Lucas et Pierre Mouton, qui participèrent régulièrement à une de ses instances ; Danièle Larger leur succéda ; des formations furent régulièrement organisées à leur profit. 

Par ailleurs, j’accomplis en 2002 une mission à Bamako pour aider l’inspection générale du ministère des Affaires sociales du Mali, qui rencontrait des difficultés de fonctionnement, notamment dues à l’absence de moyens de transport, pour effectuer ses missions et s’interrogeait sur son rôle et les méthodes d’inspection.

J’assurais la représentation de l’Igas auprès de l’Association internationale de la Sécurité sociale (AISS), tant que l’Igas en resta membre, sans réussir à empêcher son retrait dans les années 2000. Cette représentation entraînait la participation aux conférences et assemblées générales, apportant une masse d’informations sur les pays étrangers et sur les interventions dans ce domaine des organisations internationales et permettait des contacts utiles avec les partenaires sociaux français très présents à l’époque dans ces réunions.

A la demande des institutions françaises ou européennes de coopération technique, je fus également amené, à titre plus personnel ; à accomplir des missions sur la protection sociale dans de nombreux pays d’Europe centrale, d’Asie, d’Afrique et au Mexique, enrichissantes sur le plan pédagogique et par le recul qu’elles donnaient au regard des problèmes sociaux.

Une mission qui m’intéressa beaucoup dans le prolongement de mes contacts antérieurs avec le Bureau international du travail fut ma participation à la délégation gouvernementale de la France à la conférence de l’OIT de 2001, où je fus élu rapporteur de la commission sur la Sécurité sociale « La Sécurité sociale, un nouveau consensus », dont je rédigeai pour partie les conclusions et les présentai en plénière, travaux qui devaient conduire lors de la conférence de 2011 (101^e session) à l’adoption d’une recommandation sur La Sécurité sociale pour tous : la stratégie de l’OIT : mettre en place des socles de protection sociale et des systèmes complets de Sécurité sociale. 

De 2006 à 2008, je fus membre d’une Task Force d’experts organisée par le Conseil de l’Europe sur la cohésion sociale qui établit un rapport comportant nombre de recommandations.

J’accomplis encore dans mes premières années de retraite des missions sur la Sécurité sociale ; pour le compte de la Commission européenne, l’une demandée en 2013, par sa « Troïka » pour le redressement de la Grèce, sur la réforme du système de santé et de l’assurance maladie, une deuxième au Ghana sur l’évaluation du système de protection sociale ; pour le compte du ministère français, une troisième sur la codification des textes sur la Sécurité sociale, à la demande du Ministère du travail sénégalais.

A partir de 1994, je fus appelé à diverses présidences d’institutions publiques, dont, dans le domaine de la Sécurité sociale, le Fonds de solidarité vieillesse et le Centre des liaisons européennes et internationales de Sécurité sociale.

Quelles impressions rétrospectives gardez-vous de l’Igas ?

M. L . : De mes vingt dernières années à l’Igas (1993-2013), je garde une impression plus mitigée que de ma première phase (1974-1979). J’y ai vu, dans un cadre statutaire enfin reconnu, une croissance des effectifs.

D’une cinquantaine d’inspecteurs en service, elle est passée à plus d’une centaine, ce qui a transformé l’ambiance en passant d’une atmosphère d’équipe démocratique étroitement associée au fonctionnement global de l’inspection générale à une structuration en missions, comités des pairs, collèges, reposant sur des équipes plus spécialisées par thématiques. 

Il en est résulté une certaine hiérarchisation et une moindre fluidité de l’information. La cohésion interne s’est aussi réduite du fait notamment d’un important "turn-over". En contrepartie, le développement des procédures a renforcé la professionnalisation du métier, tendant à l’aligner sur celle des grands cabinets d’audits. 

L’éloignement des locaux principaux du ministère et l’abandon de tâches accomplies au service du ministère et des institutions de Sécurité sociale et tenues en particulier par les inspecteurs généraux régionalisés (préparation des notations et des avancements des agents des services déconcentrés et de la liste d’aptitude des agents de direction de la Sécurité sociale) ont réduit les contacts avec les directions d’administration centrale et certaines des institutions contrôlées, en particulier les organismes de Sécurité sociale. 

De ce fait ont été amoindris la connaissance du terrain et les liens entre l’Igas, l’administration centrale d’État et les territoires.

La fonction d‘inspection est ainsi devenue plus technique, s’appuyant sur des statistiques et des objectifs chiffrés dans des conventions d’objectifs et de gestion, parfois génératrices d’effets pervers pour des praticiens jugés plus sur des chiffres que sur la qualité du service rendu à l’usager trop difficile à mesurer correctement.

Quel bilan feriez-vous de la Sécurité sociale aujourd’hui ? Quels défis vous semblent les plus importants à relever et quelles réformes devraient être engagées en priorité ?

M. L. : La situation financière de la Sécurité sociale est préoccupante depuis les années 1990 et a été marquée par des déficits peu justifiables pour une institution largement de redistribution de revenus ou de dépenses de consommation. Seule une part conséquente d’investissement social devrait justifier un endettement, les emprunts étant alors susceptibles d’être amortis par les améliorations réduisant les coûts ainsi financés. 

Les textes en vigueur ont posé le principe d’un équilibre financier, mais son non respect par les gouvernements est malsain et entache la crédibilité du système.

Les déficits contribuent à la prédominance de l’aspect financier et au poids croissant du ministre chargé des Comptes publics, sans que les ministres sociaux ne dégagent de politiques adaptées d’économies ou de financement, cela d’autant plus qu’ils ont perdu la responsabilité de l’équilibre financier, du fait du champ de compétence du ministre des Finances et du Budget auquel sont rattachés les comptes publics. 

La tendance, sauf exceptions temporaires, a été à l’éclatement des politiques sociales au niveau central et local, compte tenu de la répartition des compétences ministérielles et du partage local entre branches de la Sécurité sociale et collectivités territoriales.

Parallèlement, se sont développés une privatisation lucrative dans le domaine de la santé avec la croissance du secteur 2 pour les professionnels de santé, des cliniques privées et des complémentaires de santé assurantielles ou mutualistes, la marchandisation du médico-social et du social (EHPAD, crèches…) et un marché financier de la retraite avec notamment les plans d’épargne retraite qui génèrent par leur dénomination une confusion entre épargne et retraite.

Les principes de solidarité sociale et de démocratie sociale ne sont pas promus et l’opinion ne perçoit pas, malgré son importance financière, la réalité d’une politique sociale qui reste éclatée et peu lisible, faute d’une information et d’une éducation adaptée.

Il paraîtrait souhaitable de constituer un véritable grand ministère social orienté sur le long terme équilibrant le poids du ministère des Finances et de l’Économie, ce qui n’est pas encore le cas, malgré les tentatives de constitution dans plusieurs des derniers gouvernements d’un grand ministère social, dépourvu toutefois de pleine responsabilité sur le financement.

La gestion publique devrait s’inspirer à nouveau du juriste Léon Duguit qui préconisait un État, coopération de services publics, pour bien assurer des ressources propres au secteur de la protection sociale dans la ligne constitutionnelle de la loi de financement annuel de la Sécurité sociale. 

La CSG pourrait devenir la principale source de financement de la protection sociale en la simplifiant en une nouvelle cotisation sociale uniformisée complètement proportionnelle aux revenus. 

Il pourrait être envisagé de la compléter notamment de points de TVA centrés sur les produits de luxe et d’une taxation véritable des transactions financières spéculatives, si possible dans un cadre européen. Ces compléments devraient être clairement affectés et non fondus dans un budget global.

En ce qui concerne les branches de prestations, devraient être organisés :

• dans la branche de l’assurance santé, la « grande Sécu» en réduisant le rôle des assurances, des mutuelles et des institutions paritaires ainsi que la place du lucratif dans les secteurs sanitaire, médico-social et social ;

• dans la branche vieillesse, il conviendrait, aussi difficile que ce soit à faire comprendre à l’opinion publique, de poursuivre le recul de l’âge de la retraite, en liant ce dernier à l’espérance de vie en bonne santé, tout en prenant mieux en compte l’usure individuelle, lorsqu’elle ne s’explique pas par un mode de vie malsain, grâce à une ouverture socio-médicale individualisée plus précoce en cas d’inaptitude à l’emploi. 
  Elle devrait s’accompagner d’une politique vigoureuse d’adaptation de l’emploi, de la formation professionnelle et de conditions de travail au vieillissement des actifs. Il faudrait coupler ces mesures avec une politique d’autonomie des personnes âgés et de prise en charge des plus âgées, annoncée depuis trente ans, sans solutions suffisamment adéquates alors que les effectifs des personnes concernées s’accroissent ;

• dans la branche famille, il serait souhaitable de continuer de promouvoir la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale pour maintenir la natalité et de renforcer les aides accordées aux familles d’au moins deux enfants, en limitant le recours à des conditions de ressources pour la délivrance des prestations, tout en les prenant en compte dans l’imposition des revenus ;

• dans les branches invalidité et accidents du travail-maladies professionnelles, on pourrait améliorer plus fortement la prévention en matière de conditions de travail et de vie, lutter contre la dissimulation des accidents et maladies professionnelles et harmoniser les prestations en matière d’assurance invalidité, de réparation des accidents du travail et d’allocations aux handicapés.

• dans la politique de l’emploi et l’assurance-chômage, il faudrait mettre en œuvre une aide encore plus effective au retour à l’emploi.

Les possibilités ouvertes par la généralisation, encore en cours, d’un régime unique de protection sociale devraient conduire à en rénover la gouvernance par une unicité de gestion au niveau local grâce à une caisse unique, « front office » de proximité, appuyée sur une gestion démocratique majoritaire des bénéficiaires, revenant au projet de 1945. 

Cette institution sociale unique assurerait de manière décentralisée l’information des bénéficiaires et leur soutien en cas de difficultés sociales. Elle disposerait, outre la mise en œuvre des dispositifs légaux de prestations sociales, d’un fonds d’action sanitaire et sociale lui permettant de pallier les rigidités inévitables de la réglementation, de financer des prestations de service et de faire le lien avec les nouveaux problèmes sanitaires et sociaux, dont ceux liés à la détérioration climatique et écologique.

Les raffinements excessifs de prestations sociales, souvent objet de mauvais arbitrages interministériels, devraient être limités. En particulier, les conditions de ressources en matière de prestations, sources de non recours, de désincitation au travail, de discriminations, d’erreurs et de fraude, devraient être réduites au strict nécessaire. 

Simultanément serait renforcée l’inclusion des prestations dans la fiscalité directe, en particulier l’IRPP, en révisant l’approche comptable biaisée des prélèvements obligatoires et en simplifiant la complexité excessive de certaines prestations devenues illisibles. 

De telles mesures réduiraient le clivage entre les assistants et les assistés ainsi que le rejet croissant par les citoyens des institutions publiques et de législations de plus en plus incompréhensibles et inexplicables par les agents des services publics sociaux qui sont leurs interlocuteurs. 

Elles pourraient s’accompagner du renforcement du soutien des personnes précaires, non seulement par des allocations mais par un soutien pédagogique et intellectuel et une amélioration de la compétence des agents des caisses et des travailleurs sociaux tout en valorisant adéquatement leur statut par rapport aux travailleurs des activités marchandes. 

Elles impliquent que l’amélioration de la productivité des services publics n’entraine pas une réduction excessive du nombre des agents compétents et permette une adéquation aux besoins.

Les systèmes numériques d’accueil des caisses, parfois complexes, tiennent encore insuffisamment compte de la difficulté d’accès d’une partie de la population à utiliser un cheminement plus ou moins compréhensible, dès que la question posée n’entre pas dans une case précise. L’usager se heurte alors parfois à un mur dans ses démarches, auquel pourra peut-être remédier pour partie l’intelligence artificielle.

Il convient aussi de remettre en cause une spécialisation parfois excessive et d’assurer la formation de travailleurs plus polyvalents susceptibles de s’appuyer également sur l’intelligence artificielle pour répondre aux questions techniques, en particulier pour les agents du « Front Office ».

Est-il aujourd’hui admissible que se développe, dans certaines caisses, face à des assurés démunis la pratique d’un interlocuteur qui, sans examen global de leur dossier, se contente, au cours d’un entretien sur rendez-vous en visio ou sur place, de leur donner une liste de numéros de téléphone d’agents ? 

Ces derniers, s’ils répondent, ne le font alors, compte tenu de leur spécialisation, que partiellement et obligent le demandeur à saisir leurs collègues ou d’autres services publics, sans dénouer une situation souvent globale et compliquée que peu d’entre eux ont le temps d’approfondir ou, compte tenu de leur formation, savent régler ou réorienter correctement vers une personne qualifiée.

L’articulation des services de la caisse, de leurs nouveaux médiateurs, des commissions de recours amiables et du contentieux de la Sécurité sociale maintenant transféré aux juridictions de droit commun, ainsi que le cumul des délais de traitement qui en résulte, restent également peu clairs pour des usagers souvent confrontés à des problèmes financiers ou sociaux urgents.

Les imperfections actuelles peuvent générer une profonde insatisfaction des usagers, en particulier des populations précaires, à l’égard des services publics.

Au cœur de la Sécurité sociale, il y a l’idée de solidarité intergénérationnelle. Que diriez-vous à un jeune qui doute de bénéficier à l’avenir de la Sécurité sociale dans les mêmes conditions que ses parents ou grands-parents ?

M. L. : Que s’il y a une place pour des choix individuels, il est indispensable pour vivre heureux dans une société en paix d’assurer une solidarité entre les individus comme entre les nations, sinon la vie en société s’écroulera et les guerres se généraliseront. 

La démocratie est le moins mauvais des systèmes, mais elle suppose une solidarité suffisante et une gouvernance participative, reposant sur des citoyens éclairés et attentifs aux autres. 

Nous avons tous à être à la fois citoyens de notre pays et du monde, même si des groupes sociaux s’efforcent de faire triompher dangereusement des idéologies de haine ou de prévarication.

En fin de compte, diriez-vous qu'au cours de ces 80 ans, la Sécurité sociale a été fidèle à son ambition d’origine ?

M. L. : La Sécurité sociale a bien été et reste un progrès considérable, grâce à la solidarité professionnelle et nationale instituée et une généralisation aujourd’hui presqu’atteinte, mais les incertitudes du lendemain, si elles ont été réduites dans son champ strict, restent importantes, notamment en l’absence d’une sécurité sociale professionnelle suffisante, mais aussi des limites des droits et moyens en fin de vie.

L’ambition des fondateurs de 1945 d’instaurer une démocratie sociale décentralisée reposant sur des caisses géographiques uniques gérant l’ensemble des risques et proches des assurés et allocataires a toutefois largement échoué. La bureaucratisation de caisses locales spécialisées dirigées par des caisses nationales centralisatrices est un fait. 

L’éducation à la solidarité pour laquelle était attendue l’intervention des partenaires sociaux ne s’est guère développée et l’individualisme est croissant et susceptible de remettre en cause l’édifice construit dont la fragilité est peu perçue, malgré l’attachement à la « Sécu ».

L’autonomie de la Sécurité sociale par rapport à l’État s’est estompée et la plupart des assurés et allocataires ne font pas de distinction au sein des services publics entre les caisses de Sécurité sociale et les services de l’État.

Ne faudrait-il pas mettre en œuvre une meilleure formation aux questions économiques et sociales dès l’école et revenir à des élections directes par les bénéficiaires d’une partie au moins des membres des conseils des organismes sociaux ?

Une nouvelle dynamique de la solidarité sociale, dans notre pays, en Europe et si possible dans le monde, mériterait, en tout cas, d’être lancée.